解读《关于全面建立临时救助制度的实施意见》

 

根据《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47号）精神，为使云南省临时救助工作制度化、规范化、科学化，切实解决好困难群众突发性、临时性、紧迫性生活困难问题，省政府制定了《关于全面建立临时救助制度的实施意见》（以下简称《意见》）。为便于更好地理解相关内容，现就《意见》的出台背景和主要内容等说明如下。

    一、出台背景

    2008年起，云南省就开始开展城乡临时救助工作，对遭遇突发性、临时性生活困难的群众给予救助。在工作实践的基础上，2012年12月，省民政厅和省财政厅联合下发了《关于健全完善城乡临时救助制度的指导意见》（云民社救〔2012〕29号），对全省临时救助工作进行规范，明确了临时救助的救助对象、救助范围、救助标准、申请审批程序以及资金筹集管理等相关问题。2014年2月，国务院颁布《社会救助暂行办法》，将临时救助作为八项基础救助制度之一，列为专章，明确了临时救助的对象、范围和责任部门。为贯彻《社会救助暂行办法》精神，省政府出台了《云南省社会救助实施办法》，对相关规定进行了细化和明确。10月，国务院印发《关于全面建立临时救助制度的通知》（国发〔2014〕47号），对临时救助的功能定位、制度内容、对象范围、标准制定等方面提出了新要求。结合国务院和省政府有关文件精神，《意见》对临时救助制度的有关内容进行了调整和补充，为各地修订完善现行制度、健全工作机制提供政策依据。

     二、主要内容

    （一）关于目标任务和工作原则。

《意见》确定了2015年6月底以前，全省全面建立临时救助制度的工作目标。同时，从临时救助制度的实施目的、功能定位、操作程序等方面出发，制定了应救尽救、适度救助、公开公正、制度衔接、资源统筹的工作原则。

    （二）关于临时救对象。

国务院《社会救助暂行办法》对临时救助对象范围进行了的界定，即火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病、生活必须支出突然增加等原因，导致基本生活暂时出现严重困难的家庭。据此，《意见》将临时救助对象范围细化分成5类，并根据分类情况，对重大疾病等生活必须支出的数额标准进行了明确。考虑到困难群众的实际情况千差万别，类型多样，难以穷尽列举，依据《社会救助暂行办法》“遭遇其他特殊困难的家庭”规定，将“县级以上人民政府规定的遭遇其他特殊困难的家庭或个人”也作为救助对象类别之一，在明确“县级以上人民政府”为责任主体的前提下，设定了一项相对开放性的兜底条款，避免某些急难情况无法得到及时救助。

《意见》所列第一、二、三类对象为因火灾、溺水、交通事故，或家庭成员突发重大疾病导致家庭基本生活暂时出现严重困难的家庭，这是临时救助最需要救助的困难类型，任何一个家庭遭遇这样的急难事项，并由此导致基本生活出现暂时严重困难时，都需要外界的帮助，否则生活将难以为继。需要说明的是：临时救助对象首先是遭遇了意外事件或是家庭成员突发疾病，并由此导致基本生活暂时出现严重困难，二者应具有一定因果关系。其中，虽遭遇意外事件，但不足以导致家庭基本困难的，不应纳入临时救助范围。不属于突发性、紧迫性、临时性基本生活困难的，可由最低生活保障、特困人员供养、医疗、教育、住房、就业等其他救助制度解决；因自然灾害、重大事故、公共卫生、社会安全等突发公共事件，需要开展紧急转移安置和基本生活救助的，应按国家有关规定执行。《意见》所列第四类对象是因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭和低收入家庭或个人。此类临时救助对象主要是指“支出型”贫困家庭，相对于“收入型”贫困家庭而言，更强调生活必需支出突然增加，超出家庭收入可以负担的范围。此类救助应重点把握三点：一是对象家庭本身已较为贫困。二是生活必需支出是维持基本生活所需的最低限度的费用支出，如：长期病残人员的营养品保障和护理支出，因子女就学造成的交通、生活费用支出，以及节日或平时物价上涨增加的生活支出等。三是“突然增加”，强调时间上的突然性。如果上述因素造成的家庭支出增加为持续性的，在可预期的一段时间以内将造成救助对象持续陷入生活困境中，则应视情况申请其他救助制度给予保障。

（三）关于受理审批程序。

除明确了依申请受理、乡镇（街道）审核、县级民政部门审批的常规程序责任主体和时限外，增加了“主动发现受理”和“紧急程序”的内容，要求乡镇（街道）主动发现急难情况并进行核查和受理，公安、城管在执法中主动帮助自身无能力求助的对象依法获得救助；对紧急情况按紧急程序及时予以处置。

（四）关于救助标准和方式。

临时救助标准过低，难以达到帮助救助对象摆脱急难困境的目的，过高则不利于与低保、医疗救助等其他救助制度的衔接。国务院《通知》要求，省级人民政府要加强对本行政区域内临时救助标准的统筹，考虑其他社会救助制度保障水平，合理确定临时救助标准的要求，云南省《意见》中结合实际作了具体规定：一是一个家庭或个人，因同一事由，每年接受临时救助的次数一般不超过2次；二是将临时救助标准与各地城乡居民最低生活保障标准挂钩，确定了救助标准上限，即：“一般不高于当地城乡居民最低生活保障年标准3倍”，特别困难的，“1年内累计救助金额不高于当地城乡居民最低生活保障年标准6倍”。

发放方式：

一是发放临时救助金，推行社会化发放。

二是发放实物。对缺少衣物、食品、饮用水、临时住房的家庭，可采取实物发放的方式予以救助。

三是提供转介服务。这是对给予临时救助金、实物救助后，仍然困难的临时救助对象提供的另外一种救助方式。《意见》规定了转介服务的具体内容和途径：（1）社会救助制度之间的转介。即对符合低保或医疗、教育、住房、就业等专项救助条件的临时救助申请家庭，帮助其申请相关社会救助。（2）政府救助与慈善救助之间的转介。即对临时救助之后，仍无法解决基本生活困难，需要公益慈善组织、社会工作服务机构等通过慈善项目、发动社会募捐、提供专业服务、志愿服务等形式给予帮扶的，要及时提供转介服务。

    （五）关于工作机制。

    为解决困难群众有救助需求不知道到哪里申请的问题，按照《云南省社会救助实施办法》要求，《意见》规定建立健全基层社会救助“一门受理、协同办理”机制，在乡镇（街道）以及有条件的社区建立社会救助服务中心（站），对困难群众的社会救助诉求实行一个窗口受理，按照申请受理、分类登记、分类办理、意见反馈流程开展工作。对符合最低生活保障或医疗、教育、住房、就业、临时救助等专项救助条件的，应协助其申请；对需要公益慈善组织、社会工作服务机构通过慈善项目、发动社会募捐、提供专业服务、志愿服务形式给予帮扶的，及时转介。

（六）关于资金筹集。

《意见》规定临时救助资金由各级政府列入财政预算。从实践情况看，临时救助资金筹集渠道主要包括四类：一是财政拨款。包括中央、省、州（市）、县（市、区）各级财政预算安排的临时救助资金，这是临时救助资金最主要的来源。二是低保结余资金。一些低保资金有结余的地方，在确保低保对象实现“应保尽保”和低保救助水平稳步提高的基础上，将部分结余资金用于开展对低保对象的临时救助。三是社会捐助资金。除政府财政资金投入外，一些地方社会组织和个人向民政部门或受民政部门委托的慈善机构捐赠的一些临时救助资金。四是福彩公益金。地方民政部门每年划拨部分本级福彩公益金用于开展临时救助。