用足用好土地政策 全面保障乡村振兴
——《乡村振兴用地政策指南（2023年）》解读

来源：中国自然资源报     作者：黄薇

近日，自然资源部办公厅印发《乡村振兴用地政策指南（2023年）》（以下简称《指南》）。作为第一部针对乡村振兴用地政策的“工具包”，《指南》有哪些亮点，将为地方做好乡村振兴用地保障带来哪些便利？自然资源部国土空间用途管制司相关负责人对此进行了解读。

　　梳理乡村振兴用地政策

　　实施乡村振兴战略是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务。自然资源部立足本职，全面做好乡村振兴土地要素保障，出台了一系列文件和一揽子政策举措，明确了科学推进村庄规划编制管理，加强建设用地计划指标保障，改进耕地保护措施，完善增减挂钩节余指标跨省域调剂政策，盘活利用集体建设用地等支持政策。

　　2023年中央一号文件明确提出，积极盘活存量集体建设用地，优先保障农民居住、乡村基础设施、公共服务空间和产业用地需求，出台乡村振兴用地政策指南。针对基层反映乡村用地方面的政策文件繁多、条文分散，实践中存在政策不会用、不敢用等问题，自然资源部编制了《指南》，在系统梳理乡村振兴用地政策的基础上指导地方用足用好土地政策，切实提升自然资源领域服务乡村振兴的能力。

　　《指南》在编制过程中，坚持三个原则：一是遵循现有政策。对现有政策整合集成，不调整、不引申、不扩大或者缩小解释；涉及对不同文件的整合，充分考虑不同文件的效力级别、政策衔接等因素作出适用判断。二是坚持存量挖潜。落实积极盘活存量集体建设用地的要求，重点考虑统筹利用存量和新增建设用地，激发存量建设用地利用潜力，提高资源开发利用效率。三是坚持底线思维。落实最严格的耕地保护制度、生态环境保护制度和节约集约用地制度，在侧重用地保障的同时兼顾严守底线要求，逐条列举了农村地区违法占地和破坏耕地的常见情形及处罚规定，明确了乡村振兴用地负面清单。

　　回应乡村振兴用地热点

　　《指南》坚持需求导向和问题导向，聚焦地方关注和政策热点，回应乡村振兴用地难点问题。《指南》编制过程中征求中央农办、农业农村部和各省自然资源部门的意见建议，与省级和县级相关部门开展座谈交流，实地走访农业合作社、智慧生态综合体、民宿文旅等乡村用地案例。同时，充分结合主题教育广泛收集大兴调查研究过程中反馈的乡村用地保障方面问题和建议，会同相关司局系统梳理乡村振兴用地方面政策文件，做到用地环节全覆盖、引用文件规定准确规范。

　　《指南》共十一章四十五条，附录包括“乡村振兴用地负面清单”和“引用的相关法律、法规、规章和文件清单”两部分。第一章为总则，明确了指南的总体要求、适用范围和基本原则。调研中地方普遍反映乡村振兴用地内涵不够明确，所以在适用范围中将乡村振兴用地类型分为村民住宅、乡村产业用地、乡村公共基础设施用地和公益事业用地四大类，并依据《全国乡村重点产业指导目录（2021年版）》《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》等文件，分别明确了具体的项目类型，增强《指南》针对性。第二章至第七章按用地环节编排，分为规划管理、新增建设用地计划保障、建设用地审批与规划许可、土地利用与供应、农村不动产确权登记、乡村自然资源保护六个章节，阐述相关领域基本概念和管理规定。第八章至第十章对宅基地管理、设施农业用地、增减挂钩与土地综合整治3个部分，单独梳理成章。第十一章为法律责任，《指南》在侧重用地保障的同时，兼顾严守底线要求，逐条列举了农村地区违法占地和破坏耕地的常见情形及处罚规定。

　　明确乡村用地规划管理要求

　　调研中地方反映村庄规划编制覆盖率低，规划缺乏统筹兼顾现实与未来的需求，一些乡村产业项目在规划编制阶段很难准确定位和落地上图，影响项目落地等问题。为此，《指南》梳理了乡村用地中规划管理方面相关要求：

　　2019年中央一号文件明确提出“把加强规划管理作为乡村振兴的基础性工作，实现规划管理全覆盖”。《国务院关于印发“十四五”推进农业农村现代化规划的通知》要求，“完善县镇村规划布局”“统筹县城、乡镇、村庄规划建设，明确村庄分类布局”。自然资源部围绕乡村振兴用地保障，统筹谋划、规划先行，先后出台《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》《自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见》《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》等文件，明确规划定位、给予政策支持、统筹乡村一二三产业融合发展空间、保障乡村基础设施建设空间和乡村居民点建设等举措。

　　聚焦新增建设用地指标保障

　　乡村振兴用地结构性矛盾较为突出，新增建设用地指标保障也是地方关注的焦点。针对如何将有限的建设用地指标安排到乡村振兴上来，《指南》全面梳理汇总了用地指标保障方面支持政策。

　　按照中央要求，2020年以来自然资源部改革土地利用计划管理方式，坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，以真实有效的项目落地作为配置计划的原则，在保障重大项目建设同时，兼顾乡村振兴发展用地需求。一是全面支持。新编县乡级国土空间规划应安排不少于10％的建设用地指标，重点保障乡村产业发展用地。省级制定土地利用年度计划时，应安排至少5％新增建设用地指标保障乡村重点产业和项目用地。二是精准发力。对脱贫县每年安排新增建设用地计划指标600亩，“戴帽”专项下达；对农村村民住宅建设实行计划单列，符合“一户一宅”和国土空间规划要求的农村村民住宅建设，单独组卷报批，实行实报实销；对农村产业融合发展项目，要求市县要优先安排新增建设用地计划，不足的由省（区、市）统筹解决；对乡村旅游、返乡入乡创业等合理用地需求的加大倾斜支持力度。

　　推动用地审批许可提质增效

　　乡村建设项目用地通常要经过多个环节，涉及自然资源、住建、农业农村等多个部门参与，地方反映程序复杂，限制因素多，审批时间长。所以，在用地审批和规划许可方面，自然资源部努力精简审批环节，区分不同情形，以合并、同步、豁免、承诺等方式，推动规划用地审批许可提质增效。《指南》对上述政策进行了整理：

　　一是自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书，不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见。二是在村庄建设边界外，具备必要的基础设施条件、使用规划预留建设用地指标的农村产业融合发展项目，在不占用永久基本农田、严守生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提下，办理用地审批手续时，可不办理用地预审与选址意见书。三是对于适用简易审批的村庄建设项目，使用集体建设用地开展建设的，项目单位无须办理建设项目用地预审与选址意见书。四是城镇开发边界外，依据依法批准的村庄规划核发乡村建设规划许可证；未编制村庄规划的，可依据县或乡镇“通则式”的国土空间规划管理规定，核发乡村建设规划许可证。农村村民住宅用地，由乡镇政府审核批准，鼓励地方将乡村建设规划许可证由乡镇发放，并以适当方式公开。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的，可按照省（区、市）有关规定办理规划许可。在尊重乡村地域风貌特色的前提下，鼓励各地提供村民住宅、污水处理设施、垃圾储运、公厕等简易的通用设计方案，并简化乡村建设规划许可的审批流程。

　　在做好《指南》政策解读基础上，自然资源部将于近期征集推广一批乡村振兴用地保障方面的典型案例，供各地参考借鉴，助力乡村振兴重大战略部署落地见效。