勐遮镇深化集体林权制度改革
实施方案

      为认真贯彻落实中共西双版纳州委、西双版纳州人民政府《关于贯彻落实〈中共云南省委、省政府关于深化集体林权制度改革的决定〉的实施意见》（西政发[2007]11号）、中共西双版纳州委办公室、西双版纳州人民政府办公室《关于进一步加大集体林权制度主休改革力度和稳步推进配套改革的意见》（西政发[2008]2号）及《西双版纳州农村土地承包经营权证补换发工作实施方案的通知》（西政发[2007]73号）文件精神，进一步规范我镇集体林权制度改革工作，为确保我镇集体林权制度改革的质量和成效，加快推进我镇集体林权制度改革步伐，结合我镇实际，特制定本实施方案：            
    一、全镇基本情况
    全镇有13个村委会，169个村民小组，农户10374户，50930人，全镇总面积693000亩，森林覆盖率27.5%。
    二集体林权制度改革的指导思想、目标和任务
  （一） 指导思想
    以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以科学发展观统领林业改革发展全局，认真贯彻中央、省委关于加快林业发展的决定精神，按照建设社会主义新农村的要求，坚持保护与利用并重的方针，在林业“三定”和森林分类经营的基础上，进一步明晰林地使用权和林木所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权，依法维护林业生产经营者的合法权益，发展林业经济，增加农民收入。引导林权所有者建立合作经营、科技创新、资源管护和规范流转体系，建立新型的林业管理体制和充满活力的林业发展机制，调动农民和社会各界参与林业建设的积极性，抓好生态建设和产业发展，促进全县林业持续健康发展。
   （二）集体林权制度改革的目标
     从2008年起，用一年的时间完成曼根、曼勐养、曼央龙、曼伦、曼燕、曼扫、曼洪、景真、勐遮、曼弄、曼恩、曼令、南楞13个村委会的集体林权制度改革工作，2009年完成13个村委会的配套改革任务。一是完成主体改革。按照“利益均等，尊重历史，照顾现实”的原则，将林地使用权、林木所有权明晰到户，使集体林的经营管理实现“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”和“生态改善，农民增收，产业发展，壮大集体经济”的目标。通过签订承包经营合同和发放林地、林木权属证书，达到产权明晰，经营主体明确的目的。二是推进各项配套改革。建立林地、林木、林权流转市场和木材及林产品交易市场，规范林权市场运作和林业要素的有序流转。建立和完善林业经营体系，森林资源管理保护体系，林业科技服务体系，森林资源流转体系，创造良好的林业发展环境，调动广大农民和社会各界投资兴林的积极性，增加农民收入，推进社会主义新农村建设，实现全县林业持续快速健康发展。
     （三）深化集体林权制度改革的主要任务
      1、通过林地所有权和经营权的分离，把集体林地的经营权落实到户，明确产权、确立经营主体；对未分到户的集体天然林，要依法确权到村民小组或集体经济组织。
     2、通过林权登记发证和签订承包经营合同，以法律的形式落实农民对林地、林木的所有权、使用权、经营权、处置权和收益权，真正实现还山还林还权还利于民。
    3、通过配套改革，建立林业要素市场服务平台，规范林权依法有序流转，促进人才、资本、科技等各种生产要素向林业聚集，盘活森林资源，促进林业发展和农民增收。
     三、改革的范围及内容
   （一）改革的范围
    本次改革的范围是权属为集体所有的集体林。对权属尚未明确的集体林木、林地，要通过改革，依照本次林改的政策和国家的有关法律法规确权发证；对已明晰权属的自留山、责任山、实行家庭承包经营的经济林，国有、外资、民营企事业单位和个人依据国家法律法规和政策，以合同形式取得的集体宜林荒山的使用权或林木所有权，在稳定的基础上进一步完善；对权属有争议的集体林地、林木，通过协商能够明确权属的，一并予以改革。
     1、尚未承包到户的集体人工商品林木、林地及宜林荒山、荒地，在稳定完善“林业三定”、“两山一地”及“国有林核权发换证”等工作的基础上，通过承包经营折股量化，均山到户（联户）等形式，把集体人工商品林的林木所有权，林木、林地及宜林荒山、荒地使用权明晰到户（联户）或其他经营主体，由村民自主制定一村（村民委员会）一策、一组（村民小组）一案，按照村民大会或村民代表大会三分之二以上同意签字表决，需要承包到户的，依据合同进行林权登记，核发林权证。在承包期内由承包者依法和按合同规定自主经营，收益归己，允许依法继承和流转。
在改革过程中，要为集体经济发展留足空间，妥善处理好集体、林农之间的利益关系。
    2、对已划为各级自然保护区的集体林，县级以上人民政府规划界定的集体生态公益林和集体天然商品林，暂不纳入本次改革范围，但应明晰权属，界线并换发全国统一的林权证，继续执行国家天然林保护政策。
    3、在本次改革前，村民或其他经营主体已通过租赁、承包、转让等方式经营的集体荒山、荒地，权属四至界线和面积清楚的，进一步完善承包林地变更登记手续后，进行林权登记，核发林权证，由经营者继续经营。在经营期内由承包者依法按合同规定自主经营，收益归己，允许依法继承和流转，对权属、四至界线和面积不清楚，有争议的，要在本次改革中，通过协商一并调处清楚，并换发全国统一的林权证书。
    4、已由其他单位和个人承包经营的集体林木、林地和宜林荒山、荒地，凡符合有关政策规定，具有完备手续的，继续履行原承包合同。按照林地属集体所有，承包经营者具有林地使用经营权，林木所有权的原则，完善与集体经济组织的承包关系及林权变更登记手续，核定四至界线和面积后，核发林权证，承包者在承包期间具有相应的林地使用权、林木所有权，允许继承和流转。
     5、自留山，“林业三定”和“两山一地”工作中划定的自留山和权属清楚的保持稳定不变，核实四至界线后进行林权登记，换发林权证，继续实行“生不增、死不减”的政策，长期使用，允许依法继承。
     6、已承包到户的责任山，“林业三定”已划定并已承包到户的责任山，权属清楚的稳定不变，实行家庭承包经营。核实（划定）四至界线后，签订承包合同书，依据合同进行林权登记，核发林权证。村集体可根据实际采取“一事一议”的办法，由承包者在承包期内缴纳适当的林地使用费，以壮大集体经济。承包允许继承和流转。
     7、股分合作制集体林地。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条的规定表决通过，村民愿意保留的，应予以健全和完善；村民要求承包到户经营的，应予以承包到户经营。
     8、退耕还林地。依据《退耕还林条例》办理登记手续，核发林权证，林木归承包户所有，允许继承和转让。
     9、农地（轮歇地）天然林。原则上全部确定为公益林，并予以补偿；对尚未分到户的集体轮歇地，将其权属和管户责任明确落实到村民小组或农村集体经济组织；对已分山到户的，将其管护责任落实到个人。
    （二）改革的内容
     落实集体山林范围内经营主体的“四权”是深化集体林权制度改革的核心内容；建立健全“四大服务体系”是深化集体林权改革的关键。
    1.明确林木、林地的所有权或使用权。在稳定完善“林业三定”、“两山一地”、“国有山林核权发换证”基础上，以历届党委政府对各类行政界线、山林土地纠纷的调处和森林分类经营资料为依据，通过承包经营、折股量化等形式，把集体人工商品林的林木所有权和林木、林地使用权明晰到户（联户）或其它经营主体，进行林权登记，换发、核发林权证。
    2.放活集体林的经营权。在集体人工商品林地所有权性质、林地用途不变的前提下，按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励集体人工商品林林木所有权、林地使用权有序流转，通过承包、租赁、转让、拍卖、股份合作等多种形式，建立以林农为主的多元化市场经营主体，开展多种经营，推进集体生产的规模化。
   3.落实林木处置权。对已明晰权属的自留山、责任山及外资、民营企业等单位和个人营造的林木及附着物、林下资源，依法落实业主处置权。全面实行采伐指标分配公示制度，把木材采伐指标的分配纳入政务公开、村务公开的重要内容，接受群众监督。对集体、个人、企业经营的人工商品林木的采伐许可证，在采伐指标下达后，由业主申请，县级林业主管部门对符合条件的按规定优先审批。人工商品林林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、入股，可作为合资、合作的出资或合作条件。
   4.保障业主收益权。依法保护人工商品林林权所有者的林地使用权、林木所有权、林木采伐处置权、林地林木流转权、森林景观经营权、林下资源开发利用权和林产品收益权等合法权益。鼓励林产品产销直接见面，减少中间环节，打破垄断经营和地区封锁。严格执行国家和省的各项林业税费优惠政策，取消对林农和其他林木经营者的不合理收费，切实减轻经营者的负担。
   5.建立林业经营体系。积极引导林农在自主自愿和明确利益分配的基础上，组建新的林业经营实体。扶持和培养各类专业合作社和专业协会等中介组织，把千家万户的小生产与千变万化的大市场连接起来。大力推进资本与林地的联合，实现产供销一条龙、贸工农一体化的林业产业发展格局。
   6.建立服务体系。抓紧建立完善金融、科技和产业服务体系，搭建政企、农企、银企、科企合作平台，为林业经营主体提供优质服务。加强对林业技术推广服务网络建设，促进林业科技成果的转化。加强对林农的技术和技能培训，兴办多种形式的林业科技咨询、科技服务等中介机构，促进科技兴林，加强林业标准化体系建设，推行质量标准认证。
    7.建立森林资源“三防”体系。引导农民建立民间护林防火、病虫害防治组织和禁止乱砍滥伐为主的群防群治体系，健全保护森林资源的各种规章制度和村规民约。积极探索生态公益林管护的有效形式，走严格保护与合理利用相结合的路子。
    8.建立森林资源流转体系。依照国家的政策法规，尽快规范人工商品林林木的所有权和人工商品林林地使用权流转。建立森林资源资产评估机构，规范森林资源转让信息发布、资产评估、林权变更，推进人工商品林产权交易。
    （三）签订集体林承包合同书
    为保护集体林承包双方当事人的合法权益，维护农村经济秩序，确保农村稳定，根据《农村土地承包法》规定，发包方应当与承包方签订承包合同，承包合同主要包括以下条款：
    1、发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；
    2、承包林地的名称、坐落、面积、质量等级；
    3、承包期限和起止日期；
    4、承包林地的主要用途；
    5、发包方和承包方的权利和义务；
    6、违约责任。
    不签订书面承包合同书使用林地的，不核发林权证，不受法律保护。
  （四）木材产品产销方式
       完善木材采伐计划分配方式，对承包到户经营的集体林、自留山、责任山，要逐步实行按村或镇编制森林经营方案，在限额范围内按批准的森林经营方案安排计划进行采伐。林木采伐指标按资源状况及生活需要分年度安排到户，工业原料林的采伐在限额内优先安排采伐计划。林权所有者凭采伐证、运输证及检疫证直接上市交易。
      （五）林权交易市场平台的建立
       产权明晰后，建立并完善林权流转的价格形成机制，促进林权进行公开规范的市场交易，促进林权作为一种资源，生产要素规范流转，实行资源经营向资本经营转变，实现资源优化配置，彻底落实林权所有者的处置、收益权，确保集体林权制度改革获得成功。产权到户工作完成后，我镇成立林权管理服务中心，并使其功能逐步完善。林权管理服务中心负责提供林权变更登记管理，林地林木资源的调查评估，凡符合国家法律，法律允许流转，权属清楚的林地林木资源，林权所有者和单位均可向林权管理服务中心提出申请，经林权管理服务中心审核、调查、评估后，在承包经营期内的转让期由林权所有者自主确立，在建立和完善金融担保，贷款机制后，林权证可以抵押贷款。
     四、改革应遵循的政策措施
    1.深化集体林权制度改革和农村土地承包经营权证补换发工作以《森林法》、《农村土地承包法》和《村民委员会组织法》为依据。
    2.在“林业三定”、“两山一地”及“国有林核权发换证”和历届经县人民政府批准调整后确定的国有山林、集体山林、自留山、责任山及轮歇地，凡权属清楚、四至界线明确的，一律不得变动。
    3.不准擅自改变国有山林和集体山林的权属，不得以任何借口将国有山林划为集体山林。
   4.不得将集体生态公益林、集体天然商品林“均山到户”。
   5.公路沿线、江河两岸、水库周边、城镇面山、乡村的水源林、防护林、风景林等生态公益林要严加保护，不得纳入改革的内容，已开发的地段、山头地块要创造条件，逐步予以恢复生态功能。
   6.集体公益林和起源为天然的集体商品林，只作权属登记，换发全国统一的林权证。
    五、改革的主要政策界限
    （一）关于权属问题
    深化集体林权制度改革，是以“林业三定”、“两山一地”及“国有林核权发换证”工作中确定的国有、集体、自留山、责任山及轮歇地权属为基础，不是重新划分权属或调整土地。必须遵循国家法律和政策的有关规定，保持林业政策的稳定性和连续性。
    1、在“林业三定”、“两山一地”及“国有林核权发换证”中划定的国有林、集体林、自留山、责任山及轮歇地，凡是权属清楚、四至界线明确的一律不得变动。不准擅自改变国有林和集体林的林权属，不准将国有林划作集体林自留山或集体林划为群众的轮歇地，防止造成国有、集体林地、林木资源的流失。
    2、凡已由县级以上人民政府裁定（包括授权的主管部门），人民法院裁定以及双方共同协商签订了协议的权属纠纷，在林权界定时一律以裁定和协议的四至界线为准。
     3、搬迁户的林地、林木处理。属政府易地扶贫开发和工程建设移民等原因实施举家搬迁的农户，应按照搬迁时的政策，结合迁入地实际，由县人民政府处理。婚嫁、新出生的人员按“生不增、死不减”的原则，不增划集体林。
      4、行政界线纠纷。因行政界线引起的纠纷，先行解决行政界线纠纷后再确定林权。纠纷的调处实行分级负责制，镇内各村之间纠纷由镇政府解决，有关村委会配合。
     5、山林土地纠纷。对踏山定界过程中发现的山林地纠纷，镇内村与村之间的由镇政府解决，有关村配合；村内组与组之间的，由村民委员会负责，相关村组配合；组内户与户之间的，由村民小组负责。纠纷调处后，方可纳入改革或换发林权证范围。在处理行政界线纠纷过程中，工作组及相关部门要认真履职，不允许矛盾纠纷上交。
    6、妥善处理历史遗留问题。依照《合同法》、《森林法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》等相关法律法规，尊重历史，实事求是，认真处理集体林地使用权，林木所有权和经营权流转历史遗留问题。一是对已承包转让的林木、林地，没有违背相关法律法规规定，并已依法签订合同的，应当予以维护，对有争议的条款，本着实事求是，尊重历史的原则，双方协商解决。二是原承包转让过程中，程序不规范，违背相关规定的，要本着尊重历史，照顾现实，兼顾双方利益的原则，积极协调，妥善处理，完善相关手续，并颁发相关证书。三是“林业三定”、“两山一地”及“二轮土地延包”中遗留下来的集体林、轮歇地界线不清、权属不明、集体山林权证图文不符、《农村土地承包经营权证》“证地不符，少办多用”等问题。由林业、农业、土地等部门利用开展集体林权制度改革和农村土地承包经营权证补换发工作之机，按“林业三定”有关政策规定，认真核定集体林，轮歇地面积和四至界线后，核发（换发）集体山林权证和农村土地承包经营权证。
     （二）关于商品林、生态林、公益林区划问题
      已划定的商品林、生态林、公益林原则上不再变动，但龙山、水源林、村寨防护林等未划分为生态公益林的，应调整为村级生态公益林。
    （三）关于承包经营期问题
     1、自留山长期无偿使用，严格区分责任山与自留山的性质和界线，确属自留山，长期无偿使用。
     2、承包经营责任山，集体林或宜林荒山，承包期70年。
     3、已转让，租赁经营的林地，按原签订的协议或完善后的协议确定。
    （四）承包集体林有偿使用的问题
       集体林权制度改革必须兼顾集体、林农二者的利益，既要使林农从林地经营中增收，又要使集体经济组织依法获得集体林承包收入，集体林承包费标准（含林土承包费、林木资源有偿使用费）依据本地实际和林地状况合理确定。集体商品林承包费按年计收或分次计收，要使集体经济组织有一个长期稳定的收入；集体经济组织的收入和分配应依据《村民委员会组织法》和中共中央办公厅《关于健全完善村务公开和民主监督的意见》等有关规定执行。
    （五）依法改革的问题
     在深化集体林权制度改革过程中要实施“阳光作业”，把林权制度改革的政策原原本本地交给群众，保证村民的知情权和参与权，做到政策、程序、方法、内容、结果五公开。改革过程必须广泛听取村民意见，尊重大多数群众的意见，改革方案要依法经本集体经济组织成员的村民大会或村民代表会议三分之二以上同意后实施。  
    （六）规范经营与流转问题
对承包到户经营的集体林地要先明晰使用权才能进行流转。承包期内，在国家有关法律、法规及政策允许的范围内，农户对承包的林地和林木具有完全的自主经营权、产品收益权，但不能丢荒失管、采伐迹地、火烧迹地必须及时造林更新。连续失管丢荒两年的林地，村集体有权收回其承包经营权重新发包。
根据“依法、自愿、有偿”的原则实现林地自由流转，提倡鼓励林地向经营能手集中，形成规模经营、集约经营。
      六、实施步骤及时间安排
深化集体林权制度改革是一项十分复杂的系统工程，在改革过程中要注重方式方法，严格按程序操作，有步骤、分阶段地稳步推进。分五个阶段实施：
       第一阶段：宣传发动，开展培训（2008年5月9日至2008年5月20日）。通过广播、发放宣传材料、张贴标语、出墙报等各种形式，广泛宣传深化集体林权制度改革的意义和方针政策，发动广大群众踊跃参与和支持改革，为改革营造良好的舆论氛围。加强业务骨干培训，培训的主要内容是：《州委、州政府关于贯彻落实<云南省委、省政府关于深化集体林权制度改革的决定>的实施意见》、《勐海县委、县政府关于深化集体林权制度改革的实施意见》、《勐海县深化集体林权制度改革业务技术操作规范》和相关政策法规。通过培训使参与改革的各级工作人员和基层干部群众全面、准确的理解和掌握林业改革的内容与政策，确保改革工作按质按量完成。
       第二阶段：调查摸底，制定方案（2008年5月21日至2008年6月20日）。调查摸底内容：一是了解农户人口状况（以2007年年末统计报表数据为准）；二是搜集林权权源依据；三是排查林权争议纠纷；四是组织现场踏界；五是张榜公示，了解农民意愿。根据镇级《实施方案》，相应制定村民委员会、村民小组的林改实施方案，各村民委员会及村民小组的改革方案经村民大会或村民代表会议三分之二以上代表通过后，报镇林改办、镇政府审批，再报县林改办备案，进行公示，由村级组织实施。
      第三阶段：落实权属，核发证书（2008年6月21日至2008年12月31日）。由林改工作组和村民委员会组织人员核实山林权属、面积和四至界线并张榜公布，三榜定案后由村民委员会或村民小组与林农签订(换签、补签)林地承包合同书，并将权属落实情况造册，连同合同书一并报镇政府初审，经县级林改领导小组审核后进行林权登记，并报县政府换发、核发林权证书。
第四阶段：建章立制，自检自查（2009年1月1日至2009年1月31日）。建立和规范林木、林地产权流转机制，促进森林资源有序流转；制定村规民约，完善承包后的管理措施；加强森林资源保护体系建设，健全和完善“森林防火、病虫害防治和禁止乱砍滥伐为主”的群防群治体系。由镇政府向县政府提出书面验收申请，同时报县深化集体林权制度改革领导小组办公室备案。
       第五阶段：总结完善，检查验收。改革工作结束后，报请县深化集体林权制度改革领导小组检查验收。
      七、改革的组织领导
       (一)提高认识，加强领导。深化集体林权制度改革是林业生产关系的又一次重大调整，牵一发而动全局。镇党委、镇政府及相关职能部门要充分发挥职能作用，必须把这项改革作为事关林业发展和社会主义新农村建设大局的战略任务，提上重要议事日程，并结合社会主义新农村建设、农村综合改革、山区扶贫攻坚、农村基层组织建设等工作，全力推进集体林权制度改革，做到责任到位，建立健全目标考核体系，党政一把手负总责，分管领导具体抓，切实把各级党委、政府的各项改革要求，分解成具体任务，明确责任，落实到人，做到措施到位，深入研究和探索深化集体林业改革发展的新体制、新机制、新政策、新思路，建立“县直接领导，乡镇组织实施，村组具体操作，各部门搞好服务”的工作机制。特别要把保护森林资源安全、维护社会稳定贯穿于改革的全过程，针对改革中出现的新情况，探索资源管理的新办法，切实加强林木、林地管理，严厉打击乱砍滥伐林木、乱征滥占林地等破坏森林资源的违法犯罪行为。各村组干部要以身作则，带头执行政策和纪律，做到公开、公平、公正，对出现的违法乱纪、危害群众利益的行为，要坚决严肃处理，确保改革顺利进行和社会和谐稳定。
       (二)健全工作机构，落实工作经费。一是各村委会要及时成立深化集体林权制度改革和土地承包经营权证补换发工作领导小组，设立办公室并采取两块牌子一套班子的方式，将两项工作结合起来，同步进行。二是实行村书记负责制，并抽调村两委委员、村民小组组长充实林改和土地承包经营权证补换发工作机构。三是镇财政所要保障和落实工作经费，专款专用，确保改革的顺利推进。
       (三)充分尊重群众意愿。深化集体林权制度改革和土地承包经营权证补换发工作直接关系到农村广大群众的切身利益，必须把实现好、维护好、发展好群众的根本利益放在首位，把推进这项改革作为增加农民收入的切入点来抓。在改革进程中，要注重发动群众，让群众理解改革、关心改革、支持改革和参与改革，把党委、政府的改革意图转化为群众的自觉行动。充分尊重群众意愿，村民委员会、村民小组的改革方案必须经村民大会或村民代表会议三分之二以上代表表决通过后方可实施。改革的结果要使群众从林业经营中获得更多、更持久的收入和实惠，充分调动群众发展林业的积极性。总之，要切实做到改革的范围和内容让群众知晓，改革方式由群众决定，改革目标使群众增收，改革效果让群众满意。