加强信息化顶层设计，提升国土空间基础信息平台智能化水平

编 者 按

 

学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育开展以来，自然资源部系统各司局、各单位高度重视调查研究工作，将调查研究作为发现问题、检视问题、解决问题的重要途径，坚持在调查研究中转变工作作风、推动解决问题、提高干事创业能力，形成了一批调研成果，不少成果已转化为政策文件。

 

为了继续抓好调查研究的“后半篇文章”，持续推进调研成果转化、显化调研成效，《中国自然资源报》开设《大兴调查研究》专栏，陆续选刊一批优秀调研成果，加强调研成效总结和宣传解读，推动更多成果转化为有效政策供给，转化为谋划和推动工作的思路和方向，转化为务实的工作作风。

 

 

 

加强信息化顶层设计，提升国土空间基础信息平台智能化水平

孙雪东

按照自然资源部党组主题教育实施方案安排，为落实自然资源部进一步加强信息化顶层设计的要求，部信息中心围绕国土空间基础信息平台智能化提升展开了深入调研。2023年5月~7月，信息中心分赴上海、浙江、湖南、广西、广东、云南等8个地方共11家单位实地调研，组织19个省厅进行专题研讨，实地了解各地基本情况与做法，分析差距与不足，并提出改进思考与建议。

基本情况与做法

——部层面。按照2019年印发的《自然资源部信息化建设总体方案》，信息中心组织开展了“一张网、一张图、一平台和三大应用体系”建设，取得了重要进展。一是“一张图”数据资源建设初具规模。按照以基础测绘成果为框架、实景三维测绘成果为背景、自然资源调查监测成果为底图、国土空间规划为蓝图，汇集自然地理格局、自然资源管理和国土空间治理等246类数据，推进二维升级为三维，为行政审批、资源监管、分析决策、信息服务等业务和场景提供数据基础。二是国土空间基础信息平台初步建成。采用分布式应用与服务架构，实现对“一张图”的统一管理、调度与服务，形成主题数据服务1176项、专题应用服务196项、数据产品181项。面向部机关，为日常业务管理、专项工作等提供数据和技术支撑；面向地方、相关部委，提供“一张图”数据共享，对专项规划及审批项目的空间比对分析等，平台（专用版）已接入国办电子政务办；面向社会公众提供国土调查成果共享应用服务。三是应用系统建设逐渐完善。现有支撑部政务审批和管理业务的9个系统49个子系统间基本实现互联互通、数据共享，自然资源监管决策、“互联网+自然资源政务服务”应用体系逐渐完善，在履行“两统一”职责中发挥了积极作用。

——地方层面。调研省份信息化建设均参照《自然资源部信息化建设总体方案》，总体框架以“一网、一图、一平台、三大应用体系”为基础，加强具有地方特色的信息化顶层设计，推进自然资源管理和国土空间治理的数字化转型。一是强调“一张图”的重要性，加强数据治理。以数据驱动服务能力升级，规范生产、汇聚、加工、共享和应用等数据标准，研发数据治理技术，提升感知、研判、汇聚的精度和速度。如总体框架中上海强调“一套数据”、浙江为“一库一图”、广东为“一库”、广西和云南均为“一张图”。二是强化平台支撑能力，促进多业务协同。数据管理支撑方面，为所有应用系统提供各类数据服务的发布、申请、使用和维护等功能，如广东平台实现了数据统一集成、关联和调度。应用搭建支撑方面，提供统一的用户管理、空间分析、统计报表等基础能力支撑，以及开发框架、公共组件等开发与运行支撑，如广西、云南、深圳均按照自有模式实现了基于平台的应用快速搭建。智能工具支撑方面，从高频应用场景出发，挖掘核心需求，建设一批通用智能工具，为各类应用构建常用功能，如浙江的“一箱”为省域170个应用提供了精准的智能工具。三是创新应用构建方式，实现系统整合。第一种方式是参照总体方案的三大应用体系，如云南“三大体系”为调查监测评价应用、“云+端”监管决策应用、“互联网+”政务应用。第二种方式是基于省域业务划分，如上海八大业务板块为“大规划”“大土地”“大地质”“大测调”“大项目”“大登记”“大监督”“大事务”；广东“四域协同”为资源资产、规划配置、管制利用、保护修复四个领域协同的应用体系。第三种方式是按照空间治理逻辑划分，如浙江“四大应用”为空间规划、空间保护、空间利用、空间安全。

直面差距与不足

——平台定位不清，多平台并行。省级平台在省域自然资源信息化建设中的定位不尽相同。在机构改革的大背景下，面向不同业务需求，各地先后产生了很多平台概念。一方面，存在多平台交叉并行，除国土空间基础信息平台外，广东有自然资源一体化管理与服务平台、深圳有可视化城市空间数字平台、广西有地理信息公共服务平台。另一方面，系统和平台概念不统一，很多应用系统被命名为平台，如广西的自然资源一体化审查审批平台、云南的地质灾害防治预警预报监测信息平台。

——数据汇聚融合不够，共享不充分。各地土地、地质、矿产、测绘、海洋等基础业务数据分散在不同单位，在“一张图”建设过程中，存在数出多源、标准不一、更新不及时、内容不关联等问题。随着自然资源业务需求不断增加、数据量快速增长，各类数据及时、全面汇聚的能力有待提升，跨业务、跨系统、跨行业、跨层级的数据关联和协同共享需进一步加强。

——业务协同不足，衔接不够。不同业务管理目标不一、相同业务管理粗细不一，业务间联动和部省间衔接均有待提升。一方面，存在同一指标多业务填报的情况，其中督察执法矛盾比较突出，基层在开展卫片执法、耕地非农化监测等工作时，大量的问题图斑重复实地核实、举证和确认，工作量巨大。另一方面，部省平台和相关系统对接尚未实现协同一致。大部分省份尚未接入部级平台，大部分部垂直管理系统开发了与省级自建系统对接的数据接口，但未汇总相关接口清单和对接指南，造成部省衔接不畅。

——信息化发展不均衡，分散建设仍存在。各地信息化发展水平不一、差异较大。本次调研的地区，整体信息化水平走在全国前列，而其他多数地区仍处于打基础的阶段。一方面，各省均开展了各类数据汇集、系统建设工作，但由于业务管理侧重不同，缺乏统筹机制，存在着较多重复建设、低效应用的系统及功能；另一方面，部分省将视频识别、影像解译等人工智能技术应用于日常工作，大幅提升了管理效率，但部分省份仍使用传统管理手段，尚未着手新技术的探索与应用。

——信息化成果的复用和共享不足。全国信息化建设统筹不足，不同省同步在建相同类型的产品，信息化成果共享需求迫切。发达省份建设成果，由于场景地域化、业务标准不一致，无法直接复用于其他地区，也无法直接提供部级使用。如广东通过人工智能训练构建的作物识别模型，移植给新疆，由于作物种植不同，会造成水土不服；广东的影像识别，通过人工智能训练，“非农化”监测精度达到95%，比部级下发的问题图斑更及时、更精准，但部省间尚未建立信息化成果复用共享的机制，存在相同的开发工作，造成财政资金的重复投入。

加强部信息化顶层设计

——明确平台定位。明确平台的数据管理、应用支撑、共享服务的定位。基于众多平台概念，明确备案监管类平台为应用系统，统筹整合符合定位的平台为统一的国土空间基础信息平台，类似广东的自然资源一体化管理与服务平台、深圳的可视化城市空间数字平台、广西的地理信息公共服务平台等均按标准规范要求接入平台。

——强化数据治理体系建设。统一数据标准和技术规范体系，开展国土空间信息模型（TIM）标准研制和建模示范，提升多元化数据采集和主题化数据加工能力，构建三网部署的国土空间数据共享交换和服务体系，建立统一的自然资源数据资源目录和数据统筹管理共享机制，以数据治理的规范化、系统化和智能化提升“一张图”数据要素价值。

——提升平台智能化水平。完善现有平台技术架构，强化功能建设，解决智能化发展不均衡、部省业务协同不足等问题。一是重点提升自然资源知识库，推进形成“从人看数据”到“从知识促管理”的知识驱动型管理模式，发挥自然资源知识的应用价值。二是发展智慧能力，充分吸取地方先进经验，建立健全共创共建共享工作机制，避免碎片化和低水平重复建设。三是梳理分析通用需求，建设一套扩展性强的通用智能工具箱，通过平台智能工具整合集成，推进业务智能化应用水平提升。

——加强项目统筹管理。针对信息化成果标准不统一、产品之间互相冲突、重复建设等问题，建议加强各类业务信息化项目的统筹管理，从项目立项、建设实施到验收、成果应用等全过程进行规范。整合存量、严控增量，分类分步统筹推进应用系统整合、效能提升，充分复用平台通用功能，减少系统建设重复浪费；以业务驱动、需求导向，通过业务标准化实现应用系统整合、业务融合。

推进部省衔接和地方平台建设

——重点解决部省衔接不畅的问题。一是建立统一的数据共享服务。依据数据资源目录提供数据共享，适应地方实际工作需要定制数据共享规则，提供按照规则加工后的数据。开展部省平台对接，实时动态共享数据。开发国土空间调查、国土空间规划（含“三区三线”）等数据的分析应用，服务相关部委和行业。二是建立“上下覆盖、部门联动、标准统一”的业务管理模式。梳理宏观决策到微观管理的业务关系，排查填报过程中内容重叠的部分，建议部在调查、规划、审批、监管、决策中统一名词术语、分类、口径、时间等标准，建立统一业务模型，推动部省间、各业务间数据互信互认、互通共享。以督察和执法业务为切入口，针对督察执法工作中存在的疑似图斑重复核实等业务交叉问题，推动信息互通共享，统一信息获取渠道，统一违法线索核实认定，加强督察与执法业务联动，提高督察执法工作效率。三是建立部省数据互信互认的管理机制。省级完成部级任务时，遵循省负总责的原则，不框定技术路线和方法，鼓励使用新技术新方法。鼓励省级共享优于部级监管时效的监管成果。

——按步骤推进部省平台的联通共享。建议部层面印发加强平台建设的指导意见，明确部级平台与地方平台的定位和相互关系，满足差异化需求，增强数据贯通、接口对接。通过部省两级平台连接，实现与各级部门间的数据共享和交换；通过接入国办电子政务办的全国一体化政务服务平台和国家政务大数据平台，实现与其他部门和单位的数据共享和交换。

——探索建立信息化建设众筹共享模式。建议建立全国信息化“一盘棋”的建设模式，实现平台、系统、工具、组件等创新复用。按照信息化集约节约建设、搭建众筹平台、推进成果共享的工作思路，加强部省信息化经验交流，发挥各单位的技术优势，对于具有推广应用价值的信息化成果，探索众筹共享模式，由部发布平台智能化工具任务清单，提出建设标准、主要应用场景和功能需求，面向地方开展具体任务的认领，相关部门完成认领后，按照实施要求由部统一组织任务的验收，并推广至全国使用。

（作者单位：自然资源部信息中心。此调研报告有删减。）