耕地“下山”林果“上山”,如何优化布局?

    编 者 按

    学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育开展以来，自然资源部系统各司局、各单位高度重视调查研究工作，将调查研究作为发现问题、检视问题、解决问题的重要途径，坚持在调查研究中转变工作作风、推动解决问题、提高干事创业能力，形成了一批调研成果，不少成果已转化为政策文件。

为了继续抓好调查研究的“后半篇文章”，持续推进调研成果转化、显化调研成效，《中国自然资源报》开设《大兴调查研究》专栏，陆续选刊一批优秀调研成果，加强调研成效总结和宣传解读，推动更多成果转化为有效政策供给，转化为谋划和推动工作的思路和方向，转化为务实的工作作风。

耕地“下山”林果“上山”,如何优化布局?

国家自然资源督察武汉局调研组

准确把握新时代新征程自然资源工作“优化国土空间格局”的定位，因地制宜地把山上耕地逐步调整到山下，山下的果树林木用地尽量调整上山上坡，用“山上”换“山下”，将使农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律。如何探索行之有效的实施路径，成为当前需要思考和把握的重点。带着这样的问题，国家自然资源督察武汉局调研组在湖南省岳阳市汨罗市和湖北省武汉市黄陂区各选取一个案例进行了调研。其中，汨罗市的案例已经实施完成，此次调研主要是分析其实施过程和结果；黄陂区的案例尚处于项目前期研究阶段，此次调研主要是了解其可行性。

“空间转换”与“地类变化”要把握的重点

“耕地下山、林果上山”涉及空间的转换和地类的变化。“山上”换“山下”，需要思考和把握以下几个问题：
一是空间的转换不同于农民或集体经济组织自发在原地块上的种植结构调整，必定是有组织的行为。市县和乡镇政府及有关部门有无组织开展这项工作的积极性？
二是地类的变化涉及林权、耕地承包经营权等权属的调整，特别是涉及种植收益变化。承包者或经营者意愿如何？
三是这种变化会涉及相应补偿，以及可能采取的工程措施费用。如何在各主体间分担？基层有无财力，钱又从哪里来？
四是开展这项工作需要什么样的政策支持？部门间如何协同、如何管理？
     汨罗市案例情况

汨罗市在推进耕地流出图斑的整改中，白水镇某村和大荆镇某村有380余亩旱地坡度较高、土壤沙化严重，已种植林木果树，不宜在原地恢复耕种。该市依托高标准农田建设，在神鼎山镇某村组430亩“小田改大田”项目中，将其中36.26亩地块平整的林地，通过实施地块合并、土地平整、整修沟渠等一系列工程后，改造成便于灌溉和机械化耕作的水田并种植水稻。同时，当地依托其他“小田改大田”项目，在另外3个镇相继将低丘缓坡的其他林地改造出近350亩耕地，合计在山下“恢复”耕地386.26亩。
该案例属于原流出耕地通过“异地恢复”方式进行核实处置的情形，是耕地流出图斑整改行为，但在客观上确实做到了从“山上”换到“山下”，耕地的质量和宜耕性均得到了提升。
   该项工作能够顺利推进，得益于以下几个原因：一是在耕地流出图斑整改要求之下，政府主导推动，自然资源、农业农村、林业等相关部门密切配合；二是“山上”原耕地承包户的流转费用未受影响，林木果树经营户的利益得到维护，顺应了群众意愿；三是高标准农田建设。即“小田改大田”项目的支撑，有效引导了林地的退出，减少了与原林木经营户的矛盾。当然，其中涉及到“三区三线”划定后地类的变化，特别是后续的权属调整等困难和问题，需要根据相关政策在今后的工作中加以解决。
   武汉黄陂区案例情况

武汉市园林和林业局目前正在黄陂区进行耕地林地破碎图斑整合的相关研究，其研究思路是在“三区三线”已划定、林地耕地边界清晰无争议的情况下，结合该区低山丘陵占17.8%、平原丘岗占68.9%、平原湖区占13.3%的地貌特征，选择合适的区域，整片区推动“山上”换“山下”，解决耕地、林地破碎化的问题。其研究范围横跨两个街道，涉及10个行政村，面积36平方公里。根据2020年度国土变更调查数据，该区域内现状耕地为2.02万亩（37.23%）、林地为2.14万亩（39.43%）、水域为0.53万亩（9.83%），其中永久基本农田为2万亩，大体上是“四分田四分林一分水”。该区域的主要问题在于耕地和林地破碎化，地块多达1691个，最小0.01亩、最大1352.85亩，用地形状不规整、紧凑度低，相互之间犬牙交错，影响了各自的规模化、集约化经营。如果能够对“耕园林草湿”等各地类进行优化调整，则耕地和林地面积均可以增加。按照其研究的初步结果，经过调整优化，项目区范围内可增加耕地1282亩、林地1018亩，增加的主要来源是耕地、林地的置换及对项目区范围内园地、草地和水域的整理。
   目前，该案例存在几个难点。一是农民参与意愿不强。参与调研座谈的3个村党支部书记均反映，地块调整难度较大，主要是因为涉及农民切身利益，群众工作不好做。某村党支部书记坦言：该村属丘陵地区，目前约有350亩土地种植油茶、茶叶（其中耕地约230亩），村里自产自销的油茶每斤50元、茶叶每斤400元～500元，且销路很好。如果要将正在种植的油茶、茶叶恢复为耕地种植粮食作物，或者与其他村的林地进行调整（本村没有合适的调整地块），老百姓不愿干，村干部的工作也不容易做下来。
   二是基层政府及相关部门积极性不高。目前，该项工作主要由武汉市园林和林业局开展研究，区、乡政府以及农业农村、自然资源等部门参与不多，加之目前提出的“耕地下山、林果上山”布局调整思路对于缓解当前流出耕地整改恢复压力、解决耕地占补平衡指标帮助不大，基层政府及相关部门重视程度不够、积极性不高。
    三是资金难以筹措。当前，地方政府面临财政资源少和支出压力大等问题，虽然从总体布局上认为应该朝着“宜林则林、宜耕则耕”的方向调整，但对调整中可能发生的工程施工及补偿问题，尚未纳入地方财政支出的考虑范畴。此外，参与调研的农业企业代表反映，流转土地在山上主要种植油茶，在山下多种果树和花卉，山上流转范围内的耕地由于耕作不便、野猪破坏等原因，大多撂荒长草。如果企业能够参与地块的布局优化与调整，希望能够实现农文旅结合并配置一定的服务设施用地。
    四是政策尚需完善。调研中，大家主要反映了几个政策方面的问题：“耕地下山”中耕地“下”的程度，调整到哪种程度为宜；关于布局优化的区域控制在多大的范围比较合适；“山上”换“山下”必然涉及到各地类空间位移，“三区三线”划定后的现状耕地特别是永久基本农田调整补划的具体政策尚待进一步明确；林权与耕地承包经营权的收益不同，权属的调整也比较复杂，需要明确相关政策。
   调动政府、群众两个积极性，加强资金支持

汨罗市案例源于推进耕地流出图斑问题的整改，是某种意义上的“被动”行为；黄陂区案例是有关部门为解决林地破碎化问题而开展的“主动”研究。同时，汨罗市案例是分片区集成，黄陂区案例是整片区推动。尽管如此，两个案例均对探索“耕地下山、林果上山”的路径提供了思路。
   一是必须调动地方政府的积极性。汨罗市案例基于耕地保护考核压力，地方党委政府高度重视、主导推动，为项目顺利实施提供了动力。黄陂区案例以部门为主，市级政府未参与，区级政府及其他相关部门了解也不多，后续尚待研究。
   二是资金支持是必要条件。汨罗市案例依托“小田改大田”项目，有农业农村部门高标准农田建设资金支持。黄陂区案例正在进行项目设计，整片区预计总投资5.4亿元，拟结合自然资源部门的全域土地综合整治试点、城乡建设用地增减挂钩政策以及农业农村部门高标准农田建设等途径来筹措资金。
   三是群众意愿是重要因素。汨罗市案例实现了耕地和林地规模化经营并改善了生产条件，加之种植补贴仍由原承包经营户领取，较好地保障了群众利益。黄陂区案例也正在研究林地补贴与耕地地力补贴的收益差、不同种植品种导致的效益差等问题，以减少置换矛盾。

有关政策建议

加强对耕地相关政策的宣传解读。调研发现，区县及乡镇政府对相关政策了解不够、思考不多。建议加大政策解读，加大对“耕地下山、林果上山”政策导向的宣传，引导基层创新思路与举措，以便在耕地和永久基本农田核实处置之中和其后，通过逐步实施置换，优化农用地空间布局。
    做好“山上换山下”的配套政策研究。建议自然资源部会同农业农村、林业等相关部门，收集整理各地探索出的“山上换山下”的经验做法，针对出现的新情况新问题，及时明确规划、地类、权属等方面的政策口径。同时，要强调“耕地下山、林果上山”仅是农用地空间布局的调整，并非全部是新增耕地，避免出现钻空子和打擦边球的情况。
   选择部分区域开展试点。建议选择具有“山上”“山下”条件、基层积极性较高、群众基础较好的部分地方开展“山上换山下”试点，在项目设计阶段，将优化空间布局思路纳入规划要点统筹考虑；通过项目集中连片实施，避免零散地块逐一调整，同时，应整合项目建设资源，解决资金来源问题等。