用制度力量托起美丽中国——新时代自然资源工作述评

来源：中国自然资源报

 

“经国序民，正其制度。”没有扎实的制度奠基，不可能有永远盛开的生态之花，也不可能拥抱美丽中国的永续发展。

2015年9月，一份关于中国生态文明领域改革的顶层设计——《生态文明体制改革总体方案》向世人亮相，为我们勾勒出了中国生态文明制度体系的轮廓，也推动生态文明制度建设从总体布局的“大写意”阶段转向精雕细琢的“工笔画”阶段。

党的十八大以来，自然资源系统时刻牢记习近平总书记“推动绿色发展，建设生态文明，重在建章立制”“把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道”的嘱托，沿着党中央顶层设计的路径，立足“两统一”职责（统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责），陆续出台了一系列重要文件，构建了一批重大制度，支撑了相关法律法规的修订完善，有力推动了生态文明制度“四梁八柱”的建立。

筑基垒台

夯实生态文明建设的产权基石

 

2018年的那个春天，在深化党和国家机构改革中，一个被赋予了“两统一”职责使命的新部门——自然资源部，出现在人们的视野中。

然而，摆在这个新组建部门面前的，是自然资源资产家底不清晰、所有权人不到位、管理权责不明晰、市场配置不充分、收益管理不完善、考核监督不健全等棘手难题，以及产权纠纷多发、资源开发过度、资源保护乏力、生态退化严重的严峻现实。

直面问题不易，破解问题尤难。怎么办？

“欲筑室者，先治其基。”《生态文明体制改革总体方案》给出的路径是，从明晰产权入手，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。这是摆在生态文明体制改革首位的一项任务，也是保护产权人权益、实现合理开发利用、促进生态文明建设的重要前提。

为了夯实产权制度基石，自然资源部用一年多时间，在理论与实践中上下求索，逐步厘清改革思路，推动了顶层设计的形成。

2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，正式发布改革“路线图”：以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础，着力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，加快构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的中国特色自然资源资产产权制度体系，为完善社会主义市场经济体制、维护社会公平正义、建设美丽中国提供基础支撑。

近年来，自然资源部突出和强化产权的两大关键要素——权利体系和主体，突出和强化产权的重要基础性工作——调查监测和确权登记，突出将产权制度贯穿自然资源源头保护、过程节约和末端修复的全过程，取得了积极成效。

——建立自然资源统一调查监测评价制度。在开展第三次全国国土调查的同时，紧紧围绕土地、矿产、森林、草原、水、湿地、海域海岛七类资源，系统重构自然资源调查监测的任务和工作内容，创新研究调查业务体系，统筹设计调查工作的组织实施方式，形成了自然资源调查监测体系构建的顶层设计——《自然资源调查监测体系构建总体方案》。为守好调查监测的质量“生命线”，2021年7月又发布了《自然资源调查监测质量管理导则（试行）》。

——扎实推进自然资源统一确权登记。2017年以来，自然资源部门双管齐下探索推进自然资源统一确权登记。一边在重点生态区域开展试点，通过12个省份32个区域的试点工作，基本明确了自然资源统一确权登记的程序、方法、技术路线，形成了《自然资源统一确权登记暂行办法》，要求对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记。一边不断巩固和提升不动产统一登记成果，从建立健全统一的地籍测绘工作机制、权属争议调处、信息平台建设应用、专项确权登记四方面为自然资源统一确权登记提供支撑保障。眼下，国家公园体制试点区、有关河流、重点林区自然资源确权登记工作正在稳步推进，海域、无居民海岛自然资源确权登记试点工作也在有序开展。

——稳步推进全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点。2021年6月，自然资源部全面启动全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，明确了“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”的职责内容，针对土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水七类自然资源资产和国家公园这一特定自然生态空间，在国家、省、市三个层面同步开展试点，找问题、试路径、累经验。当前，试点工作正稳步有序推进。

我们欣然看到，生态文明建设的产权基石正越夯越实。

立柱架梁

系统推进重点领域制度建设

制度建设是一项基础工程，更是一项系统工程。

9年前，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。

6年后，为推进这一总目标的实现，党的十九届四中全会擘画了“中国之治”新蓝图，绘出了“十三个坚持和完善”的制度图谱。

这份制度图谱，明确提出“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”，并从实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用制度、健全生态保护和修复制度、严明生态环境保护责任制度四方面作出了系统部署。

生态文明体制改革是一项复杂庞大的系统工程。近年来，面对一系列基础性、深层次难题，自然资源系统上下以“啃硬骨头”的勇气和智慧，从国土空间规划、用途管制、资源利用、生态保护修复等方面系统推进制度建设，以自然资源领域“整体智治”为生态文明建设立柱架梁。

——国土空间规划和用途统筹协调管控制度不断健全。从深化“多规合一”改革到构建“五级三类四体系”的新时代国土空间规划体系，从加快编制五级国土空间规划到统筹划定“三区三线”，自然资源系统在试点中找准问题、汲取经验，稳妥化解各类山水林田湖草矛盾冲突。从制定《国土空间规划城市体检评估规程》到发布《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》、研究修订《自然生态空间用途管制办法（试行）》，再到不断规范耕地占补平衡、建立耕地“进出平衡”制度，覆盖全域全类型、全面“严起来”的国土空间用途管控制度正在形成，自然资源全生命周期管理也已在全国多地成为现实。这些都为加快构建主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局奠定了重要基础。

——为全面建立资源高效利用制度，自然资源部按照《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，不断完善国有土地、矿产、森林、草原、海域海岛等有偿使用制度，探索推行“标准地”出让制度，建立建设用地“增存挂钩”机制，完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，实行“项目跟着规划走，指标跟着项目走”，全方位促进土地要素市场化配置。同时，试点推进矿业权竞争性出让、“净矿”出让，鼓励地方加强协调联动探索推进用地用林用海审批一体化。

——为健全国土空间生态保护修复制度，自然资源部联合相关部委推出了《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021-2035年）》《海岸带保护修复工程工作方案》《山水林田湖草生态保护修复工程指南》，以期凝聚合力为优化生态格局、筑牢生态屏障提供指南。与此同时，完善绿色矿山建设标准规范，印发《绿色矿山评价指标》。健全海洋生态保护修复制度，发布《红树林保护修复专项行动计划（2020-2025年）》，亮出“史上最严围填海管控措施”，完善围填海管控制度，出台《全国海洋生态预警监测总体方案（2021-2025年）》，推进海洋生态系统趋势性监测调查。探索国土空间生态保护修复市场化路径，出台政策鼓励社会资本参与生态保护修复。

在这一系列“组合拳”的推动下，国土空间生态修复逐步告别治山、治水、护田的“单打一”，走向山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上中下游整体保护修复的“综合治”。

——以国家公园为主体的自然保护地体系正加快构建，三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山等第一批国家公园设立，国家公园体制不断健全。中办、国办印发《天然林保护修复制度方案》《关于加强草原保护修复的若干意见》，统筹推进林草生态治理，森林草原休养生息制度得以进一步完善。

——为严明生态环境保护责任制度，自然资源部组织试点编制自然资源资产负债表，探索支撑开展领导干部自然资源资产离任审计，不断完善生态环境公益诉讼制度，持续创新自然资源治理体系。

我们欣然看到，自然资源领域生态文明建设的“四梁八柱”正牢牢架起。

依法而治

用最严密法治为改革护航

法者，治之端也。良法是善治之前提、改革之引领。

习近平总书记指出，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治”，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。

党的十八大把“生态文明建设”写入党内的根本大法——党章，2018年宪法修正案又将“生态文明”写入国家的根本大法——宪法。将生态文明写入两个“根本大法”，是生态文明主张成为国家意志的生动体现，为自然资源法治建设提供了依据和保障。

十年来，为给生态文明体制改革保驾护航，为推动机构改革成果转化为自然资源治理效能，自然资源部门始终坚持“党中央精神、国家立场、权责对等、严起来”的要求，坚持“立改废释”并举，着力构建完备的法律体系。

十年间，自然资源法治建设迈出了坚实的一大步，一系列法律、法规、政策、措施陆续发布实施，生态文明法治网越织越密。

——一系列涉及自然资源的重要法律法规陆续施行。新《海洋环境保护法》于2017年11月4日获审议通过，并于同年11月5日起施行；新《土地管理法》于2019年8月26日获审议通过，并于2020年1月1日起施行；新《森林法》于2019年12月28日获审议通过，并于2020年7月1日起施行；新《土地管理法实施条例》于2021年9月1日起施行；《湿地保护法》于2021年12月24日获审议通过，并于2022年6月1日起施行。每一次修改，每一次审议，牵动着公众的心，也在自然资源法治建设史留下了一个个深刻印记。这些法律法规的实施，为山水林田湖草沙系统保护修复提供了法治保障，也推动着自然资源领域的诸多改革由试点走向全面铺开。

——国土空间开发保护和生态修复领域立法修法进程快速推进。2020年12月26日，我国第一部针对一个流域的专门法律——《长江保护法》获审议通过，并于2021年3月1日起施行。黄河保护法的立法工作正加快推进。耕地、矿产、草原、自然保护地、野生动物保护、国土空间规划、国家公园等方面的立法修法工作也在快速推进。

——全面清理不合时宜的规章、规范性文件及证明事项。针对部分自然资源管理规章规范性文件认定标准不统一、数量偏多、同类事项反复发文、内容相互冲突、管理手段与实践脱节、管理职责已调整划出等突出问题，自然资源部对现行有效的规章、规范性文件进行了全面清理，废止和宣布失效规范性文件近200件。同时，按照“没有法律法规规定的证明事项一律取消”的清理原则，取消了一批证明事项。这样一场“刀刃向内”的自我革命，既是深化改革、推陈出新的积极探索，也是构建服务型政府、为企业和群众解难纾困的主动应答。

近年来，自然资源部还在探索建立健全协商、调解、仲裁、行政裁决、行政复议和诉讼等有机衔接、相互协调、多元化的自然资源资产产权纠纷解决机制。全面落实公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼等法律制度，构建自然资源资产产权民事、行政、刑事案件协同审判机制。

我们欣然看到，一套日趋成熟和完善的自然资源法律法规体系正在向我们走来。

走过千山万水，仍需跋山涉水。生态文明建设，是一个需要付出长期艰苦努力的过程，不可能一蹴而就，必须坚持不懈、踔厉奋发。

如果说良好的生态环境代表着生态文明“硬实力”，那么制度建设则代表着生态文明“软实力”。

回看这十年，我们欣慰于生态文明“软实力”不断增值。

展望下一个十年，我们寄望于推动生态文明建设在制度化轨道上行稳致远，实现“软实力”与“硬实力”的双向赋能。