《道路旅客运输企业安全管理规范》发布 三部门权威解读

近日，交通运输部、公安部、应急管理部共同修订发布了《道路旅客运输企业安全管理规范》（交运发〔2018〕55号）。此次修订有什么样的大背景？为什么要进行修订？对客运车辆“三超一疲劳”等重点违法行为有何调整？预期会有什么样的效果？我们来看看交通运输部运输服务司蔡团结副司长、公安部交通管理局王强副局长、应急管理部赵瑞华副司长的解读。
    为何进行此次修订
    问：2012年，为规范道路客运企业安全管理，交通运输部、公安部、原国家安全监管总局联合印发了试行版本的《道路旅客运输企业安全管理规范》。《规范（试行）》发布以来，实施效果如何？
    交通运输部运输服务司蔡团结副司长：随着《规范（试行）》的颁布实施，道路客运企业的安全生产能力和水平得到了大幅提升，道路客运行业的安全生产形势得到了明显好转。据统计，较大等级以上的道路客运事故起数和死亡人数从2012年的119起、造成693人死亡，分别下降到2017年的44起、271人死亡，降幅分别超过60%。其中，重特大道路客运事故从2012年的16起、造成243人死亡，分别下降到2017年的6起、106人死亡，降幅也是双双超过60%。
    这些数据很直观地反映了近几年道路客运行业安全生产形势的变化，也很好地印证了《规范（试行）》的实施效果。
    问：《规范（试行）》实施五年来，对加强道路客运企业安全管理、促进企业安全生产主体责任落实发挥了重要作用，也受到了道路客运企业的高度认可。那么，这次修订主要是基于哪些方面考虑，能否把修订背景简要介绍一下？
    交通运输部运输服务司蔡团结副司长：党中央、国务院历来高度重视安全生产工作，特别是党的十八大以来，将安全工作上升到影响经济社会发展和国家安全的政治新高度，在2016年首次以中共中央国务院文件下发了《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，对全国安全生产工作进行了全面部署。习近平总书记更是站在时代和全局的高度，对安全生产先后做出了50余次重要指示。
    道路客运行业是全国安全生产的重要行业，也是重特大安全生产事故易发领域。近年来，虽然经过各级交通运输、公安、原安监等部门的不懈努力，全国道路客运行业安全生产形势整体稳定趋好。
    但是，从当前全国各行业安全生产情况来看，相比其他领域，道路客运行业依然是重特大事故高发领域，重特大道路客运事故依然时有发生，尤其是2017年呈现反弹，全年发生的8起重特大道路运输事故中，涉及客车事故6起，充分暴露出道路客运安全基础依然薄弱，仍然存在很多突出问题。
    《规范（试行）》作为客运企业安全运行的重要标准规范，在实践中还存在一些问题：
    一是新颁布实施的相关法律法规和文件要求未纳入《规范（试行）》。2012年以后，新修订的《中华人民共和国安全生产法》和《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《道路运输车辆动态监督管理办法》等法律法规和行政文件相继发布实施，对道路客运安全管理提出很多新思路、新要求，需要客运企业认真对照落实。
    二是部分条款操作性不强。由于认识的局限性，《规范（试行）》本身也还存在不全面、不完善的问题，部分条款操作性不强，客运企业无法有效执行，需要进一步修订完善。
    三是客运企业安全生产管理要求需要进一步强化。客运企业作为道路客运安全生产的责任主体，重特大道路客运事故的反复发生，反映出部分地区、部分客运企业没有严格执行《规范（试行）》，没有严格按照《规范（试行）》要求，加强对驾驶员和客运车辆的统一管理。由于客运企业对驾驶员管理松懈，疲劳驾驶、超员超速、站外揽客、不按规定线路行驶、关闭车载卫星定位终端逃避监管等违法违规行为屡禁不止；对车辆维护修理不及时，安全例检流于形式，客车带病运行，由此引发的事故也不在少数。
    四是“互联网+”新业态发展需要明确安全生产管理要求。随着城乡客运一体化发展，以及“互联网+”与道路客运的深度融合，一些新的客运模式得到了较快发展，在较好地满足了群众便捷出行和个性化出行需求的同时，也增加了安全监管难度，急需对其安全运营加以规范和引导。
    因此，针对上述问题，亟需对《规范（试行）》进行修订，并监督指导客运企业做好贯彻执行，提升客运企业安全管理规范化水平，落实好企业安全生产主体责任，主动适应新时代道路客运转型升级、安全发展的新需要和新要求。
    修订工作坚持的原则
    问：这次《规范》修订工作坚持了什么样的原则？
    交通运输部运输服务司蔡团结副司长：在《规范》修订过程中，我们主要坚持以下四条原则：
    第一，坚持依法依规的原则。按照党中央、国务院关于安全生产决策部署和中央领导的重要批示指示精神，以及新修订的《中华人民共和国安全生产法》《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《道路运输车辆动态监督管理办法》等相关法律法规、行政文件、规范性指导文件提出的新规定、新要求，增加或调整相关要求，使《规范》与现行法律法规和行政文件相衔接、相统一，同时确保《规范》各条款于法有据。
    第二，坚持问题导向的原则。我们对2012年以来发生的重特大道路客运事故进行了系统的梳理分析，深入查找这些事故暴露出的突出问题和薄弱环节，并针对这些问题，明确了相应的安全管理要求，重点强化长途客运、包车客运、农村客运、公交化运营的班线客运、以及互联网定制客运等的安全管理，强化对驾驶员超速、疲劳驾驶等严重违法行为的管理，强化科技应用对道路客运安全的支撑和保障作用。
    第三，坚持强化企业安全生产主体责任的原则。通过完善道路客运企业安全生产责任制、安全风险管理、隐患排查治理等各项具体要求，强化企业对客运驾驶员、客运车辆、运输组织、动态监控的管理，加强企业落实安全生产主体责任的量化评价。
     第四，坚持立足行业实际的原则。在全面总结评估《规范（试行）》执行效果和存在问题的基础上，充分考虑当前道路客运企业经营规模、运营模式、运输组织形式以及企业安全管理的信息化水平等方面的差异，适当调整不适宜或者可操作性差的条款要求，细化操作措施，量化具体评价指标，进一步提高《规范》的科学性、合理性、合法性、可操作性和实用性。
    具体有哪些调整？
    问：这次《规范》修订主要对哪些要求进行了修改？
    交通运输部运输服务司蔡团结副司长：本次《规范》修订主要是落实有关法律法规、行政文件，增加了相应安全管理要求，并对相关科学性、合理性和可操作性差的条款进行了优化调整，《规范》整体框架未做变动。原《规范》共7章74条，修订后《规范》为7章82条，本次修订共新增要求13条，合并4条，对46条进行了优化调整，24条未做实质修改。
    首先是新增的内容。主要针对《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《国务院关于加强道路交通安全工作的意见》《国务院安委会办公室关于实施遏制重特大事故工作指南构建双重预防机制的意见》《交通运输部关于深化改革加快推进道路客运转型升级的指导意见》《交通运输部关于进一步加强道路包车客运管理的通知》《农村道路旅客运输班线通行条件审核规则》《道路运输车辆动态监督管理办法》等文件要求，增加了客车限速、接驳运输、包车标志牌管理、行车日志、农村客运通行条件联合审核、预约定制客运条件、发车前安全告知、专职监控人员、违法信息处理、动态监控数据分析、第三方动态监控、风险管控和隐患排查治理等13项要求。同时，在部分条款优化调整时，增加了企业负责人和安全管理人员岗前考核、依托互联网开展教育培训、鼓励安装视频监控装置、新能源车管理等要求。
    其次是优化调整的内容。将派车单要求调整为行车日志，将相关驾驶员心理和生理情况调整到发车前的安全告知环节中提出要求。同时规范了安全经费提取和使用要求、安全生产会议与安全例会召开要求、驾驶员教育培训频次和学习内容、安全管理机构和车辆技术管理机构设置及人员配备标准、驾驶员驾驶时间和休息时间、长途客车驾驶员配备数量、驾驶员聘用及调离条件、驾驶员从业行为考核管理、车辆停放管理等要求。这些条款的调整，有些是落实相关法律法规和行政文件而做的调整，有些是根据行业发展实际，为了提升可执行性而做的调整。
     问：在这次《规范》修订过程中，针对客运车辆“三超一疲劳”等交通违法行为，重点进行了哪些调整和规范？
     公安部交通管理局王强副局长：近年来，由于客运车辆超速、超员、疲劳驾驶等重点交通违法行为导致的重特大道路交通事故时有发生，如：2017年，广河高速公路广东惠州段“7·6”重大道路交通事故，造成19人死亡；2017年，京昆高速公路陕西安康段“8·10”特别重大道路交通事故，造成36人死亡；2018年，江西赣州“2·20”重大道路交通事故，造成11人死亡。这些事故集中暴露了超速、超员、疲劳驾驶交通违法行为的严重危害。对此，我们会同交通运输部、应急管理部重点对《规范》相关内容进行以下修订调整：
    一是督促客运企业落实客车动态监控管理。客运企业是营运客车动态监控的责任主体，《规范》要求客运企业建立健全并落实道路运输车辆动态监控系统平台建设、维护及管理制度，按照相关法律法规规定以及车辆行驶道路的实际情况，在道路运输车辆动态监控平台中设置监控超速行驶、疲劳驾驶的限值，及时查纠超速行驶、疲劳驾驶等违法行为。
    此外，针对目前车辆动态监控系统存在无法实时预警纠正驾驶员打电话、分心驾驶等违规行为、无法准确判断驾驶员是否处于疲劳驾驶生理状态等问题，《规范》鼓励客运企业在长途客运车辆和旅游客车上安装、使用视频监控装置及其他智能科技手段，对客运车辆超员、疲劳驾驶、违规使用手机等行为进行监控和管理。
    二是明确公交化运营的客车载客要求。随着我国城乡客运一体化迅速发展，公交化运营的班线客车在满足群众特别是农村地区群众便捷出行需求的同时，存在着在城市快速路和高速公路上车速较快、客车超员等突出安全风险。《规范》新增规定，明确要求公交化运营的班线客车应当严格按照核定载客人数运营，防止超载乘客站立发生意外伤害。
     三是严禁客运车辆违规载货。2016年7月1日，津蓟高速公路天津宝坻段发生一起死亡26人的重大道路交通事故，肇事客车行李舱违规载货、严重超载导致右前轮爆胎，造成严重事故后果。对此，《规范》新增规定，要求客运车辆不得违反规定载货，且客运班车行李舱载货应当执行《客运班车行李舱载货运输规范》等相关规定要求。
     四是完善预防疲劳驾驶制度。疲劳驾驶严重影响行车安全，《规范》规定客运企业应当建立相关制度，采取有效的措施防止客运驾驶员疲劳驾驶，主要包括：为客运驾驶员创造良好的工作环境，合理安排运输任务，保障客运驾驶员落地休息；制定接驳运输线路运行组织方案应当避免驾驶员疲劳驾驶，并对接驳点进行实地查验，保证接驳点满足停车、驾驶员住宿、视频监控及信息传输等安全管理功能需求；在制定运输计划时应当严格遵守客运驾驶员驾驶时间和休息时间等规定。
    如何贯彻落实好《规范》？
    问：这次《规范》修订，对于加强客运企业安全管理，遏制道路客运安全事故方面，将会取得什么效果？
    应急管理部赵瑞华副司长：道路运输企业对本单位的安全生产工作负全面责任，是防范和遏制道路客运事故的关键。从近年来重特大道路客运事故调查情况来看，一些企业还存在安全生产管理不到位、主体责任不落实的问题，是导致事故发生的重要原因。因此，此次《规范》的修订很及时也很有必要，对于遏制道路客运安全事故将会起到非常重要的作用，概括起来就是“三个有利于”：
    一是有利于督促道路客运企业进一步落实中央关于安全生产工作的各项规定要求。《规范（试行）》初次颁布于2012年，此后国家对安全生产工作提出了一系列重要的新规定、新要求，特别是《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》等，为做好当前安全生产工作提出了纲领性的总体意见。此次《规范》的修订及时吸收了相关文件精神，目的就是结合道路客运行业的实际，对落实中央各项规定要求进行再强调、再要求、再部署、再落实，意义重大而非凡。
    二是有利于整治道路客运企业各类非法违规行为。此次《规范》修订对相关条款进行了进一步的细化，如进一步优化了驾驶员聘用及调离的条件、增加客运企业防范车辆超速和驾驶员疲劳驾驶的责任、明确包括旅游包车在内的各类客运车辆安全例检要求等，可以避免因规定不到位而产生安全监管盲区和漏洞，防范部分客运企业各类“打擦边球”的非法违规行为。
    三是有利于道路运输企业在转型升级的同时确保安全发展。当前道路客运行业转型升级迫在眉睫，此次《规范》修订充分考虑了客运行业的发展趋势，进一步增加了长途客运接驳运输、动态监控数据分析、预约定制客运条件等规定要求，确保道路客运企业运输组织方式和安全管理效能实现同步升级，从而质量更高、效果更好地确保广大人民群众出行安全。
    问：为贯彻落实好《规范》，交通运输部、公安部、应急管理部将会采取哪些具体措施？
    交通运输部运输服务司蔡团结副司长：一分部署，九分落实。我们将进一步加强与公安部、应急管理部等部门的协调配合，抓好《规范》的贯彻实施。
    第一，我们组织有关单位编写了《规范》释义，对相关条款的制定背景、法律依据、目的和意义进行详细解释说明，帮助基层管理部门和客运企业更好地理解和掌握《规范》的核心思想，落实好相关要求。
    第二，抓好《规范》宣贯培训，指导技术支持单位广泛开展宣贯培训，确保相关人员熟悉《规范》的内容和要求，全面正确理解《规范》的精神和内涵，确保《规范》有效实施。
    第三，指导各地建立师资队伍，壮大培训力量，层层抓好抓实培训。
    第四，加强督导检查，会同公安、安监等部门就《规范》落实情况开展督导检查，督促道路客运企业对照《规范》的内容和要求，逐条逐款进行落实和整改，确保《规范》能够真正落地实施，发挥效果。
    公安部交通管理局王强副局长：贯彻落实《规范》，要聚焦客运企业这一关键实施对象和责任主体。公安部将加强与交通运输部、应急管理部等部门的协作配合，同时指导各地公安机关交通管理部门联合交通运输、应急管理部门加强客运企业及其车辆、驾驶员的宣传教育、安全检查和路面执法，督促客运企业落实《规范》相关安全要求，特别要督促企业落实客车动态监控、严禁客车违规载货、提示乘客使用安全带等重点规定。
    应急管理部赵瑞华副司长：应急管理部将积极配合交通运输部、公安部，共同做好《规范》的宣传、解释、培训、督导检查等事宜，全力推动各地做好《规范》的贯彻落实工作。此外，应急管理部还将结合自身工作职能，在以下两方面加大力度：
    一是强化事故调查处理。应急管理部及各地安全生产监督管理部门将继续狠抓道路客运安全生产事故的调查处理工作，倒查事故中涉及的道路客运企业是否认真执行了《规范》的各项规定要求，并将其作为责任追究的重要依据。
    二是严格贯彻落实情况的督察考核。应急管理部将加大督察考核力度，将《规范》的贯彻落实情况作为省级政府安全生产工作考核的重要内容，对于贯彻落实不力的酌情予以扣分，从而倒逼各地政府及有关部门切实落实属地监管责任，确保《规范》真正落到实处。